Справочно-правовая информация

О состоянии законодательства в Пензенской области (2005 год)

Анализ организации законотворческой деятельности

     Правовой основой законотворческой деятельности в Пензенской области служат Конституция Российской Федерации, в соответствии со статьей 5 которой область имеет свой устав и законодательство, Федеральный закон от 6 октября 1999 года № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации», в статьях 6 – 8 которого, в частности, определены основы законодательного процесса в субъектах Российской Федерации, Устав Пензенской области. В нем определены правотворческие органы, их полномочия, виды правовых актов и основы правотворческого процесса в Пензенской области.
     Вопросы законотворческой деятельности в Пензенской области урегулированы Законом Пензенской области от 1 ноября 1999 года № 171-ЗПО «О порядке подготовки, принятия и вступления в силу законов Пензенской области и постановлений Законодательного Собрания Пензенской области», Регламентом Законодательного Собрания.
     В соответствии с указанным Законом законодательный процесс в Пензенской области включает следующие стадии:
     1) законодательная инициатива;
     2) предварительное рассмотрение внесенных в порядке законодательной инициативы законопроектов;
     3) рассмотрение и принятие законопроектов (законов) Законодательным Собранием Пензенской области;
     4) обнародование (подписание и опубликование) принятых законов Губернатором Пензенской области;
     5) вступление законов в силу.
     Почти десятилетний опыт применения описанной законотворческой процедуры в Пензенской области, анализ ее в прошедшем 2005 году позволяют акцентировать внимание на достижениях и недостатках в этой сфере и, в конечном итоге, в рамках настоящего доклада сформулировать рекомендации по ее совершенствованию.

Использование права законодательной инициативы

     В соответствии с Уставом Пензенской области правом законодательной инициативы в Законодательном Собрании Пензенской области обладают: население Пензенской области при наличии не менее пяти тысяч подписей избирателей, Председатель и депутаты Законодательного Собрания, Губернатор Пензенской области, Правительство Пензенской области, Пензенский областной суд, арбитражный суд Пензенской области, прокурор Пензенской области, главный федеральный инспектор по Пензенской области, представительные органы муниципальных образований.
     Анализ показывает, что на протяжении ряда лет абсолютное большинство законопроектов вносится в Законодательное Собрание Губернатором Пензенской области, Председателем и депутатами Законодательного Собрания. Так, из 208 законопроектов и 303 постановлений, рассмотренных Законодательным Собранием в 2005 году, 178 законопроектов (85 процентов) внесены Губернатором Пензенской области, 29 (14 %) – Председателем и депутатами Законодательного Собрания, 1 – Пензенской городской Думой. 
     В истекшем году практически все внесенные в Законодательное Собрание законопроекты имели весь необходимый перечень сопроводительных документов: письмо субъекта права законодательной инициативы о внесении законопроекта, лист согласования, пояснительные материалы.
     По сложившейся практике и в соответствии с Законом Пензенской области «О порядке подготовки, принятия и вступления в силу законов Пензенской области и постановлений Законодательного Собрания Пензенской области» (далее также – Закон Пензенской области) правовая экспертиза законопроекта проводится на стадии его согласования. При этом в ряде случаев текст согласованного на этой стадии законопроекта может отличаться от текста законопроекта, официально внесенного в Законодательное Собрание, в результате внесенных в процессе согласования поправок. Имеются случаи, когда такие поправки противоречат действующему законодательству. Такие факты имели место при подготовке к рассмотрению на сессии Законодательного Собрания проектов законов «О ветеринарии в Пензенской области», «О пожарной безопасности Пензенской области», «О наделении органов местного самоуправления муниципальных образований Пензенской области отдельными государственными полномочиями Пензенской области по управлению охраной труда».
     Основные правила законодательной техники установлены Законом Пензенской области «О порядке подготовки, принятия и вступления в силу законов Пензенской области и постановлений Законодательного Собрания Пензенской области». Однако имеют место случаи отступления от указанных правил. В представленных на согласование законопроектах нередко встречаются нормы федерального законодательства, предлагается текст, который зачастую не несет правового регулирования.
     В силу указанных обстоятельств на стадии согласования таких документов в отделах аппарата Законодательного Собрания приходится практически заново редактировать весь текст, приводя его в соответствие с требованиями действующего законодательства. Например, практически полностью изменены редакции проектов законов Пензенской области «О внесении изменений в Закон Пензенской области «Об автомобильном и городском электрическом пассажирском транспорте в Пензенской области», «Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) Пензенской области», «О комиссиях по делам несовершеннолетних и защите их прав в Пензенской области», «О концепции демографического развития Пензенской области на период до 2010 года», «О целевой программе «Культура Пензенской области на 2006 – 2010 годы», «Об областной целевой программе «Развитие туризма в Пензенской области на 2006 – 2010 годы» и некоторых других.
     Кроме того, на стадии согласования встречаются законопроекты, в той или иной степени повторяющие федеральные нормы. Например, проекты законов Пензенской области «О ветеринарии в Пензенской области», «О пожарной безопасности Пензенской области», «О порядке признания граждан малоимущими в целях постановки на учет в качестве нуждающихся в жилых помещениях, предоставляемых по договорам социального найма, и порядке учета указанной категории граждан в Пензенской области» и некоторые другие содержали тексты целых статей соответствующих федеральных законов.
     Продолжают еще встречаться проекты, предлагающие регулировать правоотношения, отнесенные к полномочиям Российской Федерации. К таковым относится предложения принять закон Пензенской области, устанавливающий административную ответственность в сфере жилищного хозяйства, в то время как этот вопрос в необходимой степени урегулирован Кодексом Российской Федерации об административных правонарушениях.
     Имеет место нарушение сроков внесения законопроектов в Законодательное Собрание.
     Например, из 178 подготовленных Правительством Пензенской области законопроектов 66, или 33 процента, поступили в Законодательное Собрание с нарушением установленного срока, то есть менее чем за 15 дней до дня проведения сессии.
     Анализ показывает, что депутатам приходится принимать на сессии решения по законопроектам, поступившим в Законодательное Собрание за 7, за 4 и даже за 2 дня (5 законопроектов) до сессии.
     Например, около трети документов, внесенных, на рассмотрение сорок первой сессии Законодательного Собрания, поступило с нарушением установленного срока.
     Не получила широкого распространения практика предварительного, до внесения в Законодательное Собрание, рассмотрения законопроектов на депутатских (публичных) слушаниях. Между тем такая практика позволяет выявить ошибки, учесть мнения ученых, правоприменителей и оппонентов, всесторонне обсудить проект и, в конечном итоге, внести на обсуждение депутатов качественный документ. Напомним, что такую процедуру предварительного изучения прошли только проекты законов «О статусе депутата Законодательного Собрания Пензенской области», «О порядке признания граждан малоимущими в целях постановки на учет в качестве нуждающихся в жилых помещениях, предоставляемых по договорам социального найма, и порядке учета указанной категории граждан в Пензенской области» и некоторые другие.
     Крайне редко используется такая форма работы, как предварительная рассылка законопроектов субъектами права законодательной инициативы заинтересованным органам и организациям с целью изучения их мнения и внесения возможных корректив. Законопроекты не направляются на внешнюю независимую экспертизу. Есть только практика взаимодействия с прокуратурой Пензенской области и отделом законодательства субъектов Российской Федерации и ведения федерального регистра в Пензенской области.
     Практически не применяется опубликование наиболее важных, социально значимых проектов законов в средствах массовой информации. Нарушаются требования Федерального закона «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» об обязательном опубликовании проекта закона Пензенской области о бюджете на очередной год и проведении публичных слушаний по нему.
     Имеющие место недостатки в подготовке проектов правовых актов, вносимых на рассмотрение Законодательного Собрания, становятся возможными и в результате некачественной работы соответствующих отделов аппарата Законодательного Собрания, участвующих в процедуре согласования законопроектов.
     В соответствии с Законом Пензенской области законопроекты, внесенные для рассмотрения на очередной сессии Законодательного Собрания, подлежат обязательному обсуждению в постоянных комиссиях Законодательного Собрания по отраслевому признаку. Законопроекты о внесении изменений в Устав Пензенской области, в законы о бюджете Пензенской области, о статусе депутата Законодательного Собрания, другие законы, регулирующие наиболее важные вопросы в сфере государственного строительства, экономики, социальной сфере, в обязательном порядке рассматриваются во всех постоянных комиссиях. Тот факт, что законопроекты на заседаниях комиссий представляют, как правило, их разработчики либо высококвалифицированные специалисты, позволяет депутатам всесторонне его изучить и выработать позицию при голосовании.
     В целях выработки единой позиции депутатов такие законопроекты рассматриваются и депутатскими фракциями.
     По итогам предварительного рассмотрения законопроектов принимается, как правило, одно из следующих решений: о внесении законопроекта для рассмотрения на пленарном заседании Законодательного Собрания; о необходимости доработки законопроекта. Закрепилась в практике работы постоянных комиссий и подготовка поправок к рассматриваемым законопроектам по замечаниям депутатов, прокуратуры Пензенской области, отдела законодательства субъектов Российской Федерации и ведения федерального регистра по Пензенской области.
     Результаты обсуждения законопроектов в постоянных комиссиях оформляются решениями, которые доводятся до сведения всех депутатов.
     Вместе с тем зачастую заседания постоянных комиссий проводятся только накануне сессии для обсуждения вопросов, внесенных на ее рассмотрение, комиссии редко собираются для обсуждения других вопросов депутатской деятельности, не закрепились в практике их работы выездные заседания для изучения на месте состояния дел, обмена опытом работы. Требует активизации участие постоянных комиссий Законодательного Собрания в законотворческом процессе.



Возврат к списку