Справочно-правовая информация

О состоянии законодательства в Пензенской области (2006 год)

Системность и юридическое качество законодательства

     Одним из направлений деятельности Законодательного Собрания в прошедшем году было дальнейшее совершенствование юридического качества правового пространства области, позволяющего оптимально регулировать правоотношения в различных сферах деятельности.
     Юридическое качество — понятие многоаспектное, включающее в себя системность законодательства, то есть урегулированность законодательством правоотношений в определенной сфере, во взаимосвязи с федеральным законодательством и между законодательными актами Пензенской области, а также соблюдение регламентных процедур при осуществлении законотворческой деятельности.
     Первый анализ юридического качества правового пространства области был представлен в докладе Законодательного Собрания 2005 года.
     В настоящем разделе анализируются состояние законодательства, а также реализация выводов и рекомендаций предыдущего доклада.
     Следует констатировать, что до сих пор, несмотря на определенные попытки улучшить ситуацию, в законодательстве нашей области системность не всегда выдерживается. Как следствие — весьма широкая вариативность законодательных решений, фрагментарность или избыточность правового регулирования.
     Если законодательство региона продуманное, оно не требует частых изменений, оно стабилизирует экономику региона, создает условия для формирования стратегии социально-экономического развития территории.
     Законодательство по-прежнему характеризуется недостаточной системностью. Большинство принимаемых законов направлено на коррекцию уже действующих актов, избираемые модели правового регулирования не всегда оптимальны, отсутствует согласованность между действующими законами.
     При принятии законов зачастую не учитывается тот массив нормативных актов, который следует принять либо скорректировать в связи с принятием закона.
     Пока не удается обеспечить качественную юридико-техническую проработку текстов законопроектов (на этапе внесения и рассмотрения в Законодательном Собрании) в системной связи с терминологией и положениями базовых федеральных законов и законов Пензенской области, что приводит к нестабильности действующего законодательства и является одним из основных недостатков законодательного обеспечения приоритетов государственной политики.
     Применительно к правовому пространству Пензенской области о необходимой степени системности законодательства можно говорить в отношении правовых актов, регулирующих отдельные вопросы организации местного самоуправления в Пензенской области, процедуру выборов и референдумов, в сферах государственного строительства, обеспечения социальной защиты населения, здравоохранения и образования.
     Уместно отметить и тот положительный момент в законодательстве области, что появились комплексные законы, когда одним законодательным актом регулируются схожие правоотношения в различных сферах. Например, принятый в декабре прошлого года Закон Пензенской области «О наделении органов местного самоуправления Пензенской области отдельными государственными полномочиями Пензенской области и государственными полномочиями по регистрации актов гражданского состояния» заменил около двадцати действовавших до его принятия фрагментарных законов, позволил «расчистить» законодательство. 
     Накопленный опыт законотворческой деятельности позволяет не допускать встречавшихся в предыдущие годы ошибок, когда при признании утратившим силу основного закона забывали про законодательные акты, вносившие в него изменения. Выполняя рекомендации, содержащиеся в докладе 2005 года, депутаты проделали значительную работу по поддержанию регионального законодательства в «рабочем» состоянии, признав утратившими силу 33 выполнивших свою функцию закона Пензенской области.
     Продолжается практика приведения в соответствие с изменениями в федеральном законодательстве правовых актов области. Это, прежде всего, затрагивает Устав Пензенской области, когда вносятся изменения в 184-й Федеральный закон. В таком же состоянии находится и выборное законодательство.
     О такой негативной практике объективно говорится в Докладе Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации 2005 года «О состоянии законодательства в Российской Федерации». Например, внесение изменений в статусный Федеральный закон № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации», другие акты в связи с дальнейшим разграничением полномочий между уровнями власти повлекло необходимость пять раз вносить в прошедшем году изменения в Устав Пензенской области. 
     Изменения в Федеральный закон «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» дважды в течение года обусловили необходимость внесения изменений в 8 законов Пензенской области, касающихся организации выборов и референдумов на территории Пензенской области. Более того, вступление в силу 5 и 30 декабря 2006 года изменений в указанный федеральный закон вновь поставили Законодательное Собрание перед фактом необходимости внесения изменений в несколько законов области.
     Дополнение перечня вопросов местного значения поселения и муниципального района принятым Федеральным законом от 31 декабря 2005 года № 199-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием разграничения полномочий» поставило под сомнение легитимность Закона Пензенской области «О наделении органов местного самоуправления муниципальных районов Пензенской области отдельными государственными полномочиями Пензенской области в сфере поддержки сельскохозяйственного производства» и послужило причиной для признания его утратившим силу. Коллизии норм статьи 32 Федерального закона № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» и Федерального закона № 59-ФЗ «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации» сделали невозможным применение Закона Пензенской области «О порядке рассмотрения обращений граждан и юридических лиц в органы государственной власти Пензенской области, органы местного самоуправления». Отсутствие нового федерального закона об основах муниципальной службы продолжает сдерживать изменение правового регулирования в этой сфере и в Пензенской области.
     На системность законодательства оказывает влияние и изменение на федеральном уровне регулирования в той или иной сфере. Издание указов Президента Российской Федерации во исполнение проводимой административной реформы, в частности, в сфере государственной гражданской службы, влечет, как правило, внесение изменений в законы Пензенской области и другие правовые акты по вопросам гражданской службы Пензенской области.
     Таким образом, отсутствие стабильности в федеральных законодательных положениях негативным образом влияет на стабильность правового пространства Пензенской области, негативно сказывается на качестве и эффективности его функционирования.
     Изложенное заставляет сделать вывод о необходимости вернуться к проблеме разработки проекта федерального закона «О порядке принятия федеральных конституционных и федеральных законов», как это предлагается в очередной раз в докладе Совета Федерации о состоянии законодательства, в котором установить требования к вносимым законопроектам.
     К сожалению, некоторые разработчики проектов законов Пензенской области не учли замечания, содержащиеся в докладе Законодательного Собрания 2005 года, в части подготовки не продуманных концептуально законопроектов. В частности, Департамент информационной политики и средств массовой информации Пензенской области подготовил для внесения в Законодательное Собрание проект закона Пензенской области «О порядке предоставления информации органами государственной власти Пензенской области». Законопроект содержал положения Конституции Российской Федерации, федеральных законов «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации», «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», Устава Пензенской области, Закона Пензенской области «О порядке рассмотрения обращений граждан и юридических лиц в органы государственной власти Пензенской области, органы местного самоуправления», других нормативных правовых актов. Кроме того, текст законопроекта не отвечал правилам юридической техники, а также требованиям, установленным Законом Пензенской области «О порядке подготовки, принятия и вступления в силу законов Пензенской области и постановлений Законодательного Собрания Пензенской области», что свидетельствует о недостаточной квалификации и профессионализме авторов законопроекта. По указанным причинам проект не прошел согласование ни в отделах Законодательного Собрания, ни у других согласующих должностных лиц и органов.
     Нельзя не обратить еще раз внимание и на проблемы реализации принимаемых законов, в которых содержатся поручения Правительству области по принятию подзаконных актов. Их подготовка ведется с опозданием. Например, порядок ведения Реестра административно-территориальных образований Пензенской области утвержден Правительством Пензенской области только 23 октября 2006 года, в то время как поручение о его разработке содержится в Законе Пензенской области от 9 марта 2005 года № 774-ЗПО «Об административно-территориальном устройстве Пензенской области».
     Порядок предоставления средств бюджета Пензенской области на строительство (приобретение) жилья для молодых семей и молодых специалистов, проживающих и работающих на селе, утвержден Правительством Пензенской области 21 августа, в то время как соответствующий Закон Пензенской области принят Законодательным Собранием 17 мая 2006 года.
     Как уже отмечалось в докладе 2005 года, продолжаются многочисленные корректировки региональной программы «Создание сети машинно-технологических станций Пензенской области». Со времени ее принятия 23 сентября 2003 года в нее уже 14 раз вносились изменения, в том числе три раза в 2006 году. 
     Этими же причинами, а также непроработанностью проектов объясняется тот факт, что три раза в течение 2006 года вносились изменения в Закон Пензенской области «Об областной целевой программе «Снижение рисков и смягчение последствий чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера в Пензенской области до 2010 года», три раза — в Закон Пензенской области «О наделении органов местного самоуправления муниципальных образований Пензенской области отдельными государственными полномочиями по регистрации актов гражданского состояния». 
     Четыре раза в течение прошедшего года вносились изменения в бюджет Пензенской области на 2006 год. При этом в области принята и действует программа региональных финансов, которой в числе других условий стабильного экономического развития региона предусмотрены качественное планирование бюджета, выработка четкого прогноза социально-экономического развития, сведение к минимуму поправок в бюджет.
     О качестве принимаемых законов говорят и взаимоотношения Законодательного Собрания с прокуратурой области и отделом законодательства субъектов Российской Федерации и ведения федерального регистра в Пензенской области.
     По указанным выше причинам в 2006 году в Законодательное Собрание поступило 9 протестов прокурора Пензенской области, 43 экспертных заключения отдела законодательства субъектов Российской Федерации и ведения федерального регистра в Пензенской области на законы Пензенской области и постановления Законодательного Собрания Пензенской области. 
     В соответствии со статьей 27 Федерального закона «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» правовые акты законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации, противоречащие Конституции Российской Федерации, федеральным законам, конституции (уставу) и законам субъекта Российской Федерации, подлежат опротестованию соответствующим прокурором или его заместителем в установленном законом порядке.
     Как показывает анализ, большинство протестов на законы Пензенской области приносится не в результате того, что не были учтены замечания прокурора, высказанные при рассмотрении соответствующего закона, а в результате выявления нарушений законодательства в ходе проверок прокуратурой исполнения федеральных законов.
     Практически все указанные акты прокурорского реагирования рассмотрены на сессиях Законодательного Собрания и удовлетворены. 
     В соответствии с Федеральным законом «О прокуратуре Российской Федерации» прокурор субъекта Российской Федерации вправе не только опротестовать противоречащие закону правовые акты, но и обратиться в суд с требованием о признании таких актов недействительными. В соответствии с постановлением Конституционного Суда Российской Федерации от 11 апреля 2000 года закон субъекта Российской Федерации, противоречащий федеральному закону, не может быть признан судом недействительным, а признается недействующим и не подлежащим применению.
     В прошедшем году прокурор области обратился с заявлением в Пензенский областной суд о признании противоречащими федеральному законодательству и не действующими со дня принятия судебного решения отдельных положений законов Пензенской области «Об управлении собственностью Пензенской области» и «О бюджете Пензенской области на 2006 год». До вступления судебного решения в силу Законодательное Собрание внесло изменения в данные законы области.
     Депутатами постоянно ведется работа по приведению законодательных актов в соответствие с интенсивно изменяющимся федеральным законодательством, но специфическая система законотворческого процесса не всегда позволяет это сделать оперативно, в течение трех месяцев со дня принятия федерального закона, как этого требует федеральный закон. В связи с этим представляется обоснованным уточнение этого положения и установление трехмесячного срока не со дня принятия, а со дня официального опубликования закона. 
     По-прежнему актуальной остается проблема соблюдения законов в бюджетной сфере.
     По данным прокуратуры, нарушения в указанной сфере допускались со стороны органов государственной власти, местного самоуправления, должностных лиц, получателей бюджетных средств.
     Проверка, проведенная прокуратурой показала, что при наличии по состоянию на 2 февраля 2006 года на счете финансового управления г. Пензы денежных средств, достаточных для выплаты вознаграждения работникам образовательных учреждений за все месяцы первого квартала, выплата вознаграждения осуществлялась с нарушением сроков, установленных Законом Пензенской области «О порядке, размерах и условиях выплаты вознаграждения за выполнение функций классного руководителя педагогическим работникам образовательных учреждений Пензенской области в 2006 году».
     Указанный Закон Пензенской области не содержал норм об установлении размера вознаграждения пропорционально отработанному времени. По предложению прокурора области в закон внесено изменение, в соответствии с которым размер вознаграждения наряду с другими условиями поставлен в зависимость от количества времени работы.
     Министерству финансов области необходимо принципиально реагировать на каждый факт нецелевого использования средств бюджета области, активно использовать полномочия по возбуждению дел об административных правонарушениях, установленных Законом Пензенской области «Об административной ответственности в области бюджетного законодательства».
     Необходимо расширить помощь, оказываемую органам местного самоуправления.
     Практика показывает, что реализация положений законов области во многом зависит от глубины их изучения исполнителями. Например, рассмотрение Правительством области хода выполнения Закона Пензенской области «О целевой программе «Комплексные меры противодействия злоупотреблению наркотиками и их незаконному обороту, профилактики злоупотребления психоактивными веществами в Пензенской области на 2006–2008 годы» показало, что результаты проводимой работы были бы весомее, если бы должностные лица органов государственной власти, органов местного самоуправления более четко применяли нормы закона и реализовали предусмотренные им мероприятия.
     Полагаем, Правительству области целесообразно разработать комплекс мер по реализации законов области и контролю за их исполнением.
     Зачастую принимаемые программы не работают, т.к. не ведется их финансирование. К примеру, многие направления областной целевой программы «Предупреждение и борьба с заболеваниями социального характера» не финансировались ни в 2004, ни в 2005, ни в 2006 годах ввиду отсутствия средств в бюджете области.
     В то же время из средств, предусмотренных в бюджете области на 2006 год на выполнение областной программы «Дом для молодой семьи» на 2001–2006 годы», 280 тысяч рублей не использованы. 
     В проектах, предлагаемых к рассмотрению Законодательным Собранием, до сих пор предлагается осуществлять финансирование за счет средств местных бюджетов, в то время как Федеральным законом «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» установлено, что законы субъектов Российской Федерации не могут содержать положений, определяющих объем расходов за счет средств местных бюджетов.
     Встречаются факты, когда в законы области вносятся изменения, касающиеся изменения источников финансирования программных мероприятий за счет других программ. При этом в программу, из которой изымаются денежные средства, изменения не вносятся. Например, программу «Развитие личных подсобных хозяйств» на 2006–2008 годы предполагается финансировать за счет Программы поддержки предпринимательства и крестьянских (фермерских) хозяйств в Пензенской области на 2006–2008 годы.



Возврат к списку